Die Handelsbeziehungen der Staaten der ehemaligen Sowjetunion stecken zwischen zwei Systemen. Es gibt sowohl mit Russland, als auch der EU Handelsabkommen, die zu einer Reihe von Widersprüchen führen - und unterschätzten Problemen.
Die Hintergründe
In dem Jahrzehnt nach Zerfall der Sowjetunion haben Armenien, Aserbaidschan, Weißrussland, Georgien, Moldawien und die Ukraine – sechs Länder, die zur Östlichen Partnerschaft der EU gehören – Handelsabkommen für den Bereich der ehemaligen Sowjetunion abgeschlossen. Ein zweigleisiges Verfahren führte schließlich dazu, dass zum einen im Jahr 2011 das GUS-Freihandelsabkommen unterzeichnet, zum anderen am 1. Januar 2015 die Eurasische Wirtschaftsunion (EAWU) gegründet wurde.
Georgien, Moldawien und die Ukraine haben mit der EU Assoziierungsabkommen geschlossen, zu denen auch ein vertieftes und umfassendes Freihandelsabkommen gehört. Dennoch sind Moldawien und die Ukraine weiter Unterzeichner des GUS-Freihandelsabkommens. Armenien und Weißrussland sind sowohl dem GUS-Freihandelsabkommen, wie auch der EAWU beigetreten. Aserbaidschan gehört keiner dieser Wirtschaftszonen an.
Zwischen zwei Systemen
Die Handelsbeziehungen sind ein vielschichtiges Geflecht von Regeln und Widersprüchen. Die Europäische Union ist der wichtigste Handelspartner von Armenien, Aserbaidschan, der Ukraine, Moldawien und Georgien. Für Weißrussland steht Russland an erster Stelle und für Armenien, die Ukraine und Moldawien an zweiter, für Aserbaidschan an dritter und für Georgien an sechster Stelle.
Keines dieser Länder möchte weniger Handel mit Russland. Hinzu kommt: Nach Armenien, Georgien und Moldawien fließt viel Geld von Bürgern, die in Russland arbeiten, und Armenien, Moldawien, die Ukraine und Weißrussland sind auf russische Energieimporte angewiesen. Da beide Handelssysteme nebeneinander bestehen, kommt es zu einigen Problemen, deren Ausmaß bislang unterschätzt wurde. Dazu gehören Regelungen der jeweiligen Abkommen, die die Handelsbeziehungen zum anderen System beeinträchtigen können.
Was die EAWU angeht, betrifft dies die hohen Zölle für Einfuhren in die Zollunion sowie den Verlust an staatlicher Eigenständigkeit, die ein gemeinsamer Einfuhrzoll mit sich bringt. Für Staaten, die der EAWU beitreten, kann dieses Problem nur durch direkte Verhandlungen zwischen EU und EAWU gelöst werden. Dies gestaltet sich jedoch wegen der politischen und wirtschaftlichen Spannungen schwierig – und da weder Weißrussland noch Kasachstan der Welthandelsorganisation WTO angehören, waren Verhandlungenbislang nicht möglich.
Grundsätzlich lässt sich das GUS-Freihandelsabkommen mit anderen Freihandelszonen vereinbaren und schließt ein vertieftes und umfassendes Freihandelsabkommen mit der EU nicht aus. Durch eine Schutzklausel können Unterzeichner Vorzugstarife außer Kraft setzen, wenn vermehrte Importe die Volkswirtschaften anderer Mitglieder schädigen.
Die vertieften und umfassenden Freihandelsabkommen enthalten zahlreiche Regelungen für den EU-Binnenmarkt, unter anderem für Industrienormen, Dienstleistungen, Investitionen, Wettbewerbsrecht, Energiewirtschaft und geistiges Eigentum. Teile des Vertragstextes können den Bedürfnissen der unterzeichnenden Staaten angepasst werden, womit der jeweiligen Wirtschaftslage Rechnung getragen werden soll. Eine Reihe von wirtschaftlich relevanten Fragen, wie die einfachere Vergabe von Arbeitsvisen, werden gesondert geregelt.
Kurzfristige Kosten, langfristige Vorteile
Die vertieften und umfassenden Freihandelsabkommen hindern die Unterzeichner nicht daran, mit Russland oder anderen Staaten Handelsvorzugsverträge zu schließen. Allerdings können bestimmte EU-Normen, die Teil der Abkommen sind, dazu führen, dass die Ukraine, Moldawien und Georgien bestimmte russische Produkte (ausgenommen Energielieferungen) nicht mehr einführen dürfen, sollte die EU die russischen Normen nicht länger anerkennen. Die vertieften und umfassenden Freihandelsabkommen sehen hierfür aber keinen Stichtag vor, sodass beide Normen vermutlich noch lange parallel bestehen werden.
Die Wirtschafts- und Handelsdaten dieser Länder zeigen: Die Zuwachsraten des BIP haben sich weitgehend angenähert und entsprechend auch das Defizit der Handelsbilanz (mit Ausnahme von Aserbaidschan, dessen Außenhandelsüberschuss rapide gewachsen ist).
In den vier Jahren ihres Bestehens war die wirtschaftliche Bilanz der EAWU durchwachsen. Für viele der vormals sowjetischen Staaten geht es bei dem Abkommen jedoch nicht allein um den Handel, denn für viele sind sowohl die Freizügigkeit auf dem russischen Arbeitsmarkt wie auch die Energielieferungen Russlands entscheidend.
Für alle Staaten, die im Rahmen der Östliche Partnerschaft Assoziierungsabkommen mit der EU geschlossen haben, bedeutet dies kurzfristig höhere Kosten, da es auf dem Binnenmarkt zu mehr Konkurrenz kommt, die Folgen steigender Arbeitslosigkeit bewältigt werden müssen und auch die Umsetzung der neuen rechtlichen Verpflichtungen und Normen einiges kostet.
Langfristig sollte das Assoziierungsabkommen der Ukraine aber ein BIP-Wachstum von 11,8 Prozent bescheren. Durch einen Beitritt zur EAWU wäre das BIP der Ukraine hingegen um 3,7 Prozent geschrumpft. In Moldawien, so schätzt man, wird das BIP zwischen 5,4 und 6,4 Prozent wachsen, während es in der EAWU um 9,7 Prozent zurückgegangen wäre. In Georgien wird das BIP langfristig um 4,3 Prozent wachsen (das Land hat nie erwogen, der EAWU beizutreten).
Russlands Vergeltung
Die Untersuchungen der Vorzüge vertiefter und umfassender Freihandelsabkommen haben jedoch die Folgen russischer Gegenmaßnahmen nicht berücksichtigt. Moskau hat als Reaktion auf die Assoziierungsabkommen beispielsweise bestehende Handelsabkommen gekündigt, die Einfuhr von Fleisch und anderen Agrargütern verboten und gedroht, die Freizügigkeit auf dem Arbeitsmarkt einzuschränken.
Sobald das vertiefte und umfassende Freihandelsabkommen zwischen EU und Ukraine in Kraft tritt, wird Russland, wie im Falle Moldawiens bereits geschehen, seine Handelsabkommen kündigen. Russland und Georgien verhandeln derzeit darüber, ob sie ihr Handelsabkommen, das Teil des 1994 geschlossenen Vertrags zwischen den beiden Staaten ist, aussetzen.
Werden die Handelsabkommen aufgekündigt, wird Moskau zufolge die Ukraine im Laufe von zehn Jahren 165 Milliarden Euro einbüßen – 31 Milliarden Euro mehr als das BIP des Landes. Über die finanziellen Folgen der russischen Maßnahmen für Moldawien gibt es keine Schätzungen. Sollten jedoch die Einfuhr von Energie und die Rücküberweisungen in Russland arbeitender Moldawier betroffen sein, so hätte dies für die Wirtschaft des Landes sehr ernste Folgen. Die Höhe der Rücküberweisungen der in Russland arbeitenden Moldawier betrug 9,3 Prozent des BIP.
In Georgiens Handelsbilanz kommt der Warenverkehr mit Russland nur auf 6,6 Prozent. Wenn die Handelsabkommen gekündigt werden, könnte dies dennoch gravierende Folgen haben. Wie in Armenien und Moldawien fließen um die 4,5 Prozent des BIP von in Russland arbeitenden Georgier ins Land –– und jeder Versuch Russlands, diesen Geldstrom auszutrocknen, würde dem Land schaden.
Für die Staaten innerhalb der Östlichen Partnerschaft ist der Handel mit Russland von ganz anderer Qualität als der mit der EU. Zumindest kurzfristig ist es unwahrscheinlich, dass mehr Handel mit der EU den Verlust ausgleichen kann, den die Ukraine und Moldawien beim Handel mit der EAWU erleiden.
Handelskonflikte lösen – Handelsverbindungen erhalten
Am besten wäre es für die Staaten der Östlichen Partnerschaft, könnten sie sowohl mit der EU wie auch mit der EAWU Handel treiben, denn für sie ist entscheidend, dass sie Teil des GUS-Freihandelsabkommens bleiben (mit Ausnahme Georgiens, das diesem Abkommen nie beigetreten ist).
Die EU hat zwar klargestellt, die vertieften und umfassenden Freihandelsabkommen würden die Unterzeichner nicht daran hindern, weiter mit Russland Handel zu treiben, doch enthalten die Abkommen bestimmte Klauseln, die - wenn sie voll in Kraft treten - Importe aus Russland erschweren.
Sind die Reformen erst einmal umgesetzt, können die vertieften und umfassenden Freihandelsabkommen auf sehr langeSicht , dazu führen, dass sich die Wirtschaft in der Östlichen Partnerschaft auffächert und neu ordnet. Dadurch ließen sich neue Märkte erschließen und negative Handelsbilanzen ausgleichen. Notwendig dafür ist es, Anbau und Fertigung nicht dem russischen, sondern dem europäischen Markt anzupassen. Gelingen kann dies nur, wenn sowohl privatwirtschaftliche Investitionen getätigt, als auch öffentliche Mittel in die Modernisierung der Infrastruktur gesteckt werden.
Sollten sich ordnungspolitische Reibereien zwischen EU und GUS-Freihandelsabkommen vermeiden lassen, bedeutete dies mehr Handel für alle Beteiligten. Dies kann allerdings nur erreicht werden, wenn die allgemeine politische Lage Lösungswege dieser Art auch zulässt.
Aus dem Englischen von Bernd Hermann.
